President zonder macht
Eindelijk is Nederland in de ban van Europa: onze eigen Balkenende wordt misschien wel president! De premier maakt grote kans als vaste voorzitter van de Europese Raad het gezicht van de EU in de wereld te worden. Het Verdrag van Lissabon voorziet in hervormingen die het externe beleid eenvormiger, consistenter en effectiever moeten maken. De Europese Raad gaat daarvoor de grote lijnen uitzetten. Om het gekrakeel in het Brusselse kippenhok te doen verstommen wordt er nóg een haan in geplaatst: de Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid. Deze functionaris krijgt als broedmachine een eigen diplomatieke dienst van duizenden ambtenaren tot zijn beschikking. We hadden ook de voorzitter van de Commissie, Barroso, al. Gaan de drie hanen nu eenstemmig in het mondiale theater optreden?
Was dat maar waar. Het nieuwe verdrag is een vooruitgang, maar schiet nog duidelijk te kort op het gebied van buitenlands beleid. Allereerst is er een probleem van geloofwaardigheid. Terwijl het debat over de democratische legitimatie van de EU woedt als nooit tevoren, worden de belangrijkste woordvoerders namens Europa aangewezen in onderonsjes van de regeringsleiders. En juist deze topdiplomaten moeten ‘overal’ in de wereld het democratisch tekort aan de orde gaan stellen.
De drie hoge gezagsdragers zullen bovendien een persoonlijke dimensie toevoegen aan de toch al stevige onderlinge wedijver van de Europese instituties. Hanengevechten lijken onvermijdelijk. Trouwens, indien onze premier wordt benoemd zou hij er aan herinnerd kunnen worden dat zijn eigen regering (Balkenende I) rabiaat tegen versterking van de Europese Raad was en tegen de aanstelling van een vaste voorzitter (laat staan ‘president’), dit zelfs in een Benelux-memorandum ‘onaanvaardbaar’ noemde! Het zwaartepunt van de besluitvorming moest volgens Balkenende bij de Commissie liggen, Barroso dus, zijn mogelijk toekomstige ‘rivaal’ .
De nieuwe functies worden overigens veelal verkeerd aangeduid. De voorzitter van de Europese Raad wordt geen president van Europa en de Hoge Vertegenwoordiger geen superminister, ook al worden ze door de media zo genoemd. Beiden moeten besluiten voorbereiden en uitvoeren, maar mogen niet meebeslissen: de regeringen houden het voor het zeggen. De voorzitter van de Europese Raad mist behalve democratische legitimatie ook een eigen politiek mandaat. Hij mag slechts opvattingen van de regeringsleiders vertolken.
De nieuwe Hoge Vertegenwoordiger wordt niet alleen voorzitter van de Raad van BZ-ministers maar ook vice-voorzitter van de Commissie, hoofd van de diplomatieke dienst, aanspreekpunt voor het Europees Parlement en diplomatiek vertegenwoordiger van de EU in de rest van de wereld. Dit is zo’n idiote opeenstapeling van volwaardige dagtaken dat hij zich in de praktijk voortdurend zal moeten laten vervangen. Aldus zou zijn ogenschijnlijke machtspositie kunnen omslaan in het tegendeel. De slagvaardigheid van de belangrijkste onderhandelaar namens de EU zal ernstig ondermijnd worden doordat hij tegelijkertijd wordt belast met de oplossing van een breed scala aan interne institutionele conflicten. Deze zwaar overbelaste Chef-buitenland mag slapen noch slagen.
Als het de lidstaten menens was geweest met de externe slagvaardigheid en geloofwaardigheid, zouden ze opteren voor politieke zwaargewichten uit grote lidstaten. Maar dat gebeurt juist niet. De nieuwe topfunctionarissen mogen de werkelijke machthebbers vooral niet naar de kroon steken.
De ambitieuze verdragsteksten verhullen de politieke onwil om de nodige nationale soevereiniteit af te staan ten behoeve van een effectief internationaal optreden. Buitenlandse politiek kent bovendien veel meer dan andere beleidsterreinen een ‘niet-zakelijke’ dimensie: de nationale identiteit. In het gecompliceerde en zich alsmaar uitbreidende Europese wetgevingsproces worden alle afzonderlijke lidstaten politiek steeds minder zichtbaar. Van de weeromstuit is er een onmiskenbare behoefte, mede gevoed door de multiculturele veranderingen, om het vaderlandse profiel op te vijzelen. Buitenlandse politiek leent zich bij uitstek voor nationale herkenbaarheid. Vooral grote Europese tenoren hebben daarom weinig zin om op te gaan in het ‘anonieme’ koor van een gemeenschappelijk Europees buitenlands beleid. Een zichtbare mondiale rol versterkt immers het prestige van hun land in de wereld en van henzelf in eigen land.
Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk gebruiken hun leiderschap in de EU bovenal om hun eigen positie in de wereld te versterken. Ze piekeren er niet over om hun permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad op te geven ten behoeve van een gezamenlijke EU-zetel. Hun dominantie in Brussel is alleen gewaarborgd bij louter interstatelijke samenwerking met niet al te sterke nieuwe hoge functionarissen. Ook kleinere lidstaten hechten aan handhaving van hun (formele) eigen zeggenschap, uit angst overvleugeld te worden.
De mondiale verhoudingen zullen de komende tijd echter drastisch veranderen. De wereld zal beheerst worden door grote federale (nucleaire) mogendheden zoals VS, China, India en Rusland. Europa kan zijn enorme economische, veiligheids- en milieubelangen alleen effectief behartigen indien het als eenheid kan onderhandelen met de andere grote spelers. De grote vraagstukken van onze tijd – gewelddadige conflicten, religieus radicalisme, armoede, klimaat, voedsel, financiële crises – zijn mondiaal van karakter en vragen om een eensluidend Europees antwoord.
De historische, politieke en gevoelsmatige weerstanden tegen het afstaan van nationale soevereiniteit ten behoeve van gemeenschappelijk optreden zijn legio en diepgaand. De huidige politieke leiders willen of durven bovendien niet in te gaan tegen de heersende euroscepsis. De onvrede onder burgers wordt echter nu juist mede veroorzaakt door de Europese verdeeldheid in internationale kwesties. De reactie van veel politici is van een hypocriete tweeslachtigheid: Europa mag niet te sterk worden. Het moet zich zo min mogelijk met ons bemoeien, maar wel zo veel mogelijk met de wereld.
De nieuwe buitenlandconstructie is een weerspiegeling van deze dubbelzinnigheid. Voorbereiding en uitvoering van het externe beleid worden verbeterd, maar de politieke besluitvorming erover blijft tekort schieten. Europa is institutioneel noch ‘politiek mentaal’ voorbereid op de grote uitdagingen van onze tijd. Een verdeeld Europa zal het afleggen tegen de grote federale machtsblokken. Ook in het nieuwe verdrag ligt de werkelijke zeggenschap over buitenlandse politiek bij de lidstaten afzonderlijk. De huidige Europese regeringsleiders laten de hanen vechten om zelf victorie te kunnen blijven kraaien.
NB De Volkskrant heeft dit artikel in licht verkorte vorm opgenomen.